中國網/中國發展門戶網訊“主體效能區是我國經濟發展和生態環境保護的年夜戰略”。黨的十八年夜以來，主體效能區在優化國土空間開發格式、推動生態文明建設中發揮了戰略性、基礎性感化，在構建國家空間管理體系中發揮了關鍵性感化。回顧過往，主體效能區戰略和軌制的穩定性獲得檢驗，未來將持續發揮感化。瞻望“十五五”，適應新時代、新變化和新請求，主體效能區戰略和軌制需求不斷完美。為此，本文在理清主體效能區的發展歷程，歸納總結黨的十八年夜以來主體效能區實施獲得的成效及存在問題基礎上，研討確定主體效能區在中國式現代化新征程中的戰略任務和感化。

主體效能區的發展歷程

主體效能區產生的佈景

改造開放到21世紀初，我國經濟持續疾速發展，工業化和城鎮化加速推進。與此同時，國土空間缺少整體安排和統籌設定，導致區域政策精準性、協異性不夠，空間開發無序和結構掉衡問題凸起。

國土空間開發保護的戰略藍圖長期缺掉。隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉型，政包養府通過產業政策、投資政策等實施宏觀調控的政策東西效能逐漸弱化，對國土空間進行科學有用的組織治理，成為各級當局尤其是中心當局越來越關注的命題。國家發展和改造委員會、原國土資源部、住房和城鄉建設部等有關部委都在分別開展諸多空間規劃情勢的摸索。但是，截至2010年《全國主體效能區規劃》頒布前，我國長期缺掉能夠指導國土空間開發保護的戰略藍圖。

區域政策單元過年夜且側重經濟發展。從20世紀80年月的沿海內陸和東部、中部、西部三年夜經濟地帶，20世紀90年月的七年夜經濟區域，以及20世紀90年月末期逐漸構成的“四年夜板塊”，區域政策始終存在政策實施單元過年夜的問題。同時，無論長短平衡發展政策或是區域協調發展政策，都側重于經濟發展，而忽視了生齒、經濟、資源環境的綜合均衡和協同發展。

空間開發無序和結構掉衡問題凸起。各地都把經濟的規模擴張作為區域發展的首選，甚至是獨一目標，忽視了資源環境的約束和本身比較優勢的發揮。農業地區自覺開發，2001—2008年耕空中積減少了0.88億畝，耕地減少過多、過快，農產品供給平安面臨挑戰。生態地區肆意開發，2001—2008年生態用空中積減少了2.61億畝，生態系統整體效能退步，生態平安面臨極年夜威脅。城市地區過度開發，“攤年夜餅”式的城市擴展形式形成地盤等資源環境應用效力和效益低下，人居環境惡化，“城市病”日益嚴重。

主體效能區規劃的研制階段（2003—2011年）

作為我國國土空間開發的長遠安排和整體設定，主體效能區觸及區域及部門嚴重好處的調整。是以，2003—2011年，我國都在集中強化主體效能區科學基礎和開展規劃研制。

主體效能區科學基礎建設。從2003年開始，以中國科學院地輿科學與資源研討所為焦點的科研團隊始終圍繞主體效能區開展持續創新研討，構成了主體效能區的基礎理論（地區效能理論）、技術方式（雙評價技術方式）、數據平臺（資源環境承載才能監測預警體系和數據庫），建構了主體效能區的科技支撐體系。此中，黨的十八年夜以前，研討團隊重要在修改傳統區域經濟平衡模子基礎上，提出立體空間綜合平衡模子，建構了主體效能識別的指標體系和單項與綜合集成算法，進行了國土空間效能適宜性評價，研制了主體效能區（草案），完成了省級主體效能區研制技術規程。技術規程獲得全國及各省區采用，主體效能區評價結果成為主體效能區規劃的主要依據。

主體效能區規劃的推進過程。2006年，《國平易近經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第二十章專門提出推進構成主體效能區，并將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和制止開發4類主體效能區。2006年中心經濟任務會議提出“分層次推進主體效能區規劃任務，為促進區域協調發展供給科學依據”。2007年，國務院安排編制國家主體效能區規劃和省級主體效能區規劃。2010年，國務院印發《全國主體效能區規劃》，標志著國家層面的主體效能區規劃編制完成。截至2011年，部門省、自治區、直轄市的省級主體效能區規劃也研制完成。

主體效能區上升為國家戰略和基礎軌制的階段（2012年至今）

黨的十八年夜以后，主體效能區上升為國家戰略和國土空間開發保護的基礎軌制，無力推動了生態文明建設和空間管理體系改造。

主體效能區戰略和軌制的構成過程

今朝，我國國土空間戰略包含區域嚴重戰略、區域協調發展戰略和主體效能區戰略，此中只要主體效能區既是戰略，又是軌制。主體效能區戰略和軌制經歷了不斷豐富和完美的構成過程。

由于主體效能區關系我國區域可持續發展全局，主體效能區起首被晉陞為戰略。2010年，黨的十七屆五中全會開始提出“主體效能區戰略”的概念。2012年，黨的十八年夜報告豐富了主體效能區戰略的內涵，提出“加速實檀越體效能區戰略，推動各地區嚴格依照主體效能定位發展，構建科學公道的城市化格式、農業發展格式、生態平安格式”。作為我國編制空間類規劃和制訂區域政策所依托的基礎空間單元，主體效能區又被進一個步驟上升為軌制。2013年《中共中心關于周全深化改造若干嚴重問題的決定》中提出“堅定不移實檀越體效能區軌制，樹立國土空間開發保護軌制，嚴格依照主體效能區定位推動發展”。

主體效能區持續發揮戰略性、基礎性感化

主體效能區戰略和軌制不斷完美。2017年，黨中心、國務院發布《關于完美主體效能區戰略和軌制的若干意見》，提出“建設主體效能區是我國經濟發展和生態環境保護的年夜戰略”，“完美主體效能區戰略和軌制，要發揮主體效能區作為國土空間開發保護基礎軌制感化，推動主體效能區戰略格式在市縣層面精準落地，健全分歧主體效能區差異化協同發展長效機制，加速體制改造和法治建設，為優化國土空間開發保護格式、創新國家空間發展形式夯實基礎”，為主體效能區戰略和軌制的完美指明了標的目的。

主體效能區上升為戰略和軌制后，圍繞主體效能區，中心出臺了系列嚴重政策文件。2018年國務院機構改造前，許多區域規劃、專項規劃、國土規劃等都將主體效能區作為國土空間開發總體布局的戰略指引，處所當局在具體的空間管束中，也不約而同地將主體效能區作為實施宏觀調控、指導下層位區域發展和部門布局規劃的基礎性、戰略性依據；國務院機構改造后，主體效能區直接成為國土空間規劃“三區”的重要內容。主體效能區戰略和軌制引導全社會樹立了尊敬天然、順應天然、保護天然的理念，在空間上摒棄了以資源環境為代價換取經濟增長的發展方法，實現了生態環境從惡化到改良的轉變。

主體效能區建設獲得的成效和存在的問題

黨的十八年夜以來，黨中心、國務院堅定不移實檀越體效能區戰略和軌制，主體效能區建設獲得了積極、顯著的成效。

主體效能區戰略思惟深刻人心

主體效能區成為習近生平態文明思惟的主要組成部門和具有中國特點的原創性理論與實踐結果。主體效能區理念成為廣泛共識，每個縣級行政單元都明確了主體效能。凸起資源環境承載力在實現人與天然和諧共生中的基礎感化，凸起各地在全國“一盤棋”中基于比較優勢的效能定位，凸起全國國民在共建國土空間格式中實現配合富饒的政策配套，已成為優化國土空間格式的基礎遵守。

主體效能區戰略格式基礎構成

“兩橫三縱”為主體的城市化發展格式、“七區二十三帶”為主體的農業生產格式和“兩屏三帶”為主體的生態平安格式基礎構成，獲得了中心和處所當局的高度認同。主體效能區戰略格式在實施區域嚴重戰略和新型城鎮化戰略、晉陞糧食平安效能和生態平安樊籬效能中，成為規劃依據和行動綱領。

主體效能區分類發展成效顯著

城市化地區成為我國新型城鎮化的主要空間載體，2010—2020年間，城市化地區的生齒和國內生產總值（GDP）總量在全國占比分別增長了5.4%和1.6%，生齒和經濟活動進一個步驟向城市化地區集聚（表1和2）。農產品主產區糧食平安保證效能基礎穩定，2010—2020年，農產品主產區整體規模變動較小，重要糧食產量穩步增長。重點生態效能區林地、濕地等生態空間持續增添，2010—2020年，林空中積增添了1 511.51萬公頃，增幅達到10.37%，生態平安樊籬效能進一個步驟晉陞。分歧效能區居平易近生涯程度差距不斷縮小（表3和4）。

主體效能區軌制初步樹立

主體效能區是我國在工業文明時期瞄準生態文明的無益嘗試和摸索。在我國空間管理體系不健全、管理才能不現代化的情況下，主體效能區作為既從頂層有著對全國國土空間的總體結構設計和指引，又在基層對每個縣域有著主體效能定位和約束的基礎軌制，直接推動了“多規合一”、天然保護地體系樹立、生態補償和生態產品價值實現機制、產業包養網負面清單等生態文明體制改造的進程，成為“戰略+規劃+政策”的體系化、科學化、信息化、法制化的現代空間管理軌制的典范。

主體效能區建設存在的重要問題

主體效能區戰略和國家區域協調發展戰略有待進一個步驟融會，主體效能區戰略空間傳導和落地的精準性有待進一個步驟加強，廣泛存在的“單一”效能替換“主體”效能的認識誤差有待糾正。國土空間規劃體系改造前，空間類規劃之間存在沖突、缺少統籌，國土空間規劃體系改造后，主體效能區等納進國土空間規劃、劃定“三區三線”，某種水平上又出現了一規獨年夜的情況，同時也出現了政策難以統籌，重保護而輕發展等問題。此外，主體效能區的類型和邊界，也是不斷演進的、可調整的。

主體效能區在中國式現代化建設中的任務和完美戰略

“十五五”是我國基礎和周全實現現代化的關鍵時期。適應新時代國際國內環境的新變化和新請求，主體效能區將在中國式現代化建設中繼續發揮更年夜的戰略性、基礎性感化。

主體效能區肩負打造中國式現代化空間載體的歷史任務

主體效能區是貫徹中國共產黨領導、發揮社會主義軌制優勢、自上而下實現現代空間管理的嚴重戰略、布局計劃和軌制設定，是中國共產黨領導的社會主義現代化在空間管理領域的率先摸索，在我國率先樹立了從戰略—規劃—政策的全國一盤棋集中氣力辦年夜事、合適現代化建設請求的中國特點空間管理軌制樣板，其不斷完美的軌制體系和軌制形式能夠滿足中國式現代化的空間管理需求。

主體效能區與中國式現代化的建設目標具有高度分歧性。主體效能區是走戰爭發展途徑帶動中國國民實現現代化和配合富饒的空間載體，與中國式現代化在實現物質文明和精力文明相協調、人與天然和諧共生等戰略內涵，在統籌發展和平安、統籌保護和發展、統籌質的有用晉陞和量的公道增長等發展理念上具有高度的分歧性。

主體效能區將為構建新發展格式作出應有貢獻。在實現中國式現代化中，主體效能區將構建面向現代化目標的區域協調發展和國土空間開發保護格式，創新合適新發展理念的區域高質量發展形式，明確全國各地實現人與天然和諧共生的路徑，為14億中國國民的配合富饒、為物質文明和精力文明相協調供給空間保證。

主體效能區將為各地區摸索差異化的中國式現代化途徑供給指引。主體效能區為每個縣級行政單元所確定的差異化效能定位以及為分歧類型區所制訂的分類引導的發展標的目的有利于分歧主體效能區隨機應變摸索中國式現代化區域形式，也有利于中心和各省市自治區更有針對性、更有用的婚配有關政策體系。

主體效能區將通過戰略融會為中國式現代化供給更周全的空間支撐。主體效能區是包含區域協調發展戰略在內的我國各類戰略和政策在空間落地、嚴重生產力和嚴重項目優化布局所依據的基礎底圖，也是堅持全國一盤棋、整合嚴重區域戰略、統領我國經濟發展和生態環境保護的頂層設計，未來應推動主體效能區戰略與區域協調發展戰略、區域嚴重戰略的深度融會，為實現中國式現代化供給空間整體的戰略支撐。

主體效能區應完美和優化國土空間開發保護格式

主體效能區應進一個步驟強化以國民為中間、以高質量發展為重要任務、以構建新發展格式為戰略基點的國土空間開發保護格式，充足協調保護和發展的關系、凸起發展是第一要務，推進主體效能區由強調區域特點分工向“特點分工+區域一體化”綜合布局的升級，實現空間安排從對外開放和國土開發“東重西輕”向對外重視依托“一帶一路”、對內凸起先富帶后富的“東西并重”的轉型。

強化以國民為中間的空間布局。一方面，主體效能區要繼續適應國民群眾消費結構不斷升級的需求，以新產業新業態新需求推動新地區效能，鼓勵分歧效能區發展針對性的、多樣化的空間供給，摸索新型城鎮化和鄉村振興的空間指引與融會途徑，著力改變不服衡、不充足發展狀況；另一方面，主體效能區要適應國民群眾對分歧空間的區位選擇指向，以經濟和生齒同步集聚為準則，進一個步驟促進生產空間集約高效、生涯空間宜居適度、生態空間山淨水秀。

凸起高質量發展的空間支撐。主體效能區應適應高質量發展新內涵，在繼續統籌各類效能區實現經濟-生態-社會效益同步晉陞、地區間綜合發展程度差距慢慢縮小的基礎上，推進效能區由強調區域特點分工向特點分工+創新鏈和產業鏈空間耦合的區域一體化綜合布局指向升級。

完美合適新發展格式的空間戰略安排。主體效能區應把對外依托“一帶一路”主動作為構成有利于我國持續安康發展的共建共享、互利共贏國際環境和對內先富帶后富、推動構成國內年夜循環的戰略意圖進一個步驟結合起來，修訂現有“東重西輕”“東密西疏包養”的格式，增添沿線地帶在“絲綢之路”帶動下構成的國土開發前沿軸帶，發揮焦點都會圈（城市群）向周邊、沿海龍頭區域縱貫中西部的輻射帶動感化，以開放和輻射帶動軸帶構成年夜循環、網絡化的發展格式。

主體效能區應拓展滿足國民群眾美妙生涯向往和國家平安需求的新效能

主體效能區應適應全平易近消費升級對新消費熱點和空間區位選擇的偏好，重視“雙碳”目標和供應鏈平安產生的新效能需求，保證應對新國際地緣關系和全球化新趨勢的國土平安新空間。

在重點生態效能區、城市化地區中，將游憩休閑地作為復合效能單列出來。單列出來，有助于改變一些重點生態效能區只關注保護，而不關注統籌協調保護和滿足國民群眾需求的狀況。通過天然教導、歷史人文教導及相關配套產業的周全發展，滿足國民群眾對我國壯美天然、厚重歷史越來越茂盛的感觸感染、親身經歷和游憩需求，推動構成真正能夠持續震動和持續吸引生生世世華夏兒女的游憩休閑國內年夜循環系統。

將動力和礦產平安保證區作為復合效能單列出來。單列出來不僅有利于更好地保證我國動力和礦產平安，也有利于動力和礦產平安保證區摸索適宜于本身的城市化、工業化途徑，防止遵守城市普通發展規律能夠導致的資源乾涸后接續產業缺乏、社會問題嚴重的狀況。

將邊地步區作為復合效能單列出來。單列出來有助于從最基礎上改變今朝邊地步區日益嚴格的生態保護請求嚴重影響穩邊固邊戍邊、影響國防設施建設的狀況，在邊地步區堅固樹立邊境平安和國家平安第一的理念。

主體效能區應健全更為精準的效能區發展指引和配套政策

以天然資源部本身掌控的政策為主體，依托空間規劃體系，健全配套政策體系，包養周全保證主體效能區精準落地。

充足應用國土空間規劃體系改造結果。堅持在主體效能區戰略格式和分縣主體效能定位的基礎上，融會“三區三線”劃分結果，統籌確定更為精準的空間管束目標體系和更有針對性的配套政策體系。堅持主體效能區之間公道轉換的彈性，在有利于國家總體發展和平安目標的條件下，通過科學評估允許主體效能區進行動態調整。

健全主體效能區配套政策體系。以天然資源部本身掌控的政策為主體，以績效考察政策、財政政策為關鍵衝破口，以產業、環保等其他部門配套政策為支撐，在完美生態效能區政策體系的同時，積極拓展面向城市化地區和農產品主產區的配套政策，在完美約束性政策同時，強化適應于分歧效能區的激勵性政策，構成具有必定力度的主體效能區戰略配套政策體系。

全包養網面保證主體效能區精準落地。堅持主體效能區戰略格式與國家發展戰略格式同頻共振，盡快明確國土空間規劃中的主體效能區分區計劃、明確分歧戰略格式的具體構成清單。在3種主體效能+N種復合效能的分歧效能區組合類型中，制訂更為系統、更為精準的分類發展指引、空間管束指標與配套政策體系。鼓勵處所在健全國土空間規劃體系中探討實踐細化主體效能區分區和類型、出臺處所管理軌制。

（作者：陳東、伍健雄，中國科學院地輿科學與資源研討所 中國科學院年夜學資源與環境學院；劉寶印、周道靜、郭銳、王朝，中國科學院科技戰略咨詢研討院；樊杰，中國科學院地輿科學與資源研討所 中國科學院科技戰略咨詢研討院 中國科學院年夜學資源與環境學院；《中國科學院院刊》供稿）